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A responsabilidade civil dos notários e registradores e a Lei n. 13.286/2016

Há exatos 15 meses inaugurei essa fan page. Desde então escrevi 73 posts sobre os mais variados temas. Porém, pela primeira vez, cederei o meu espaço semanal para a publicação de um post de autoria do meu dileto amigo e coautor do livro de responsabilidade civil, Felipe Peixoto Braga Netto. Corroboro toda a fundamentação do texto. Boa leitura !

 

A responsabilidade civil dos notários e registradores é um tema que tem sido marcado, entre nós, por visões divergentes e distintos ângulos de análise. As abordagens jurisprudenciais, nas últimas décadas, em relação à matéria, também não traçaram linhas claras, e por isso muitas foram as respostas doutrinárias para as perguntas postas acerca do problema. Convém lembrar, desde já, que a matéria tem assento constitucional nos seguintes termos: “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. § 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário. § 2º Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. § 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses”.

 

Trata-se, nesse contexto, de atividade delegada. A fiscalização dos atos notariais e de registro é realizada pelo Poder Judiciário e a remuneração dos serviços não se dá através dos recursos orçamentários do Estado, mas, ao contrário, através de taxas devidas pelos próprios usuários (emolumentos). O ingresso na atividade notarial e de registro ocorre através de concurso público, segundo dicção constitucional.

 

Atualmente, sob a perspectiva legislativa, a responsabilidade civil dos notários e registradores é subjetiva. Foi o que definiu a Lei n. 13.286/2016. A questão tem sido objeto de idas e vindas legislativas. Anteriormente à Constituição de 1988, a responsabilidade dos oficiais de registro era subjetiva, à luz da Lei dos Registros Públicos (Lei n. 6.015/1973, art. 28). Poucos anos após o advento da Constituição, em 1994, houve a edição de lei que estabeleceu a responsabilidade objetiva dos notários e oficiais de registro (Lei n. 8.935/1994, art. 22). A  Lei n. 13.286/2016 alterou a lei de 1994, determinando em seu art. 2o: “Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial.”

 

Em 2016, a responsabilidade, como vimos, voltou a ser subjetiva, por decisão do legislador. Por certo, a mudança é boa para os cartórios, mas ruim para as vítimas dos danos relacionados a esses serviços. Sabemos, pelas lições históricas, que a responsabilidade subjetiva equivale, muitas vezes, a deixar as vítimas sem indenização. Nem sempre, ou quase nunca, é fácil provar a culpa do ofensor. Não será simples evidenciar que o notário ou oficial do registro se houve com culpa –  sobretudo porque eles, e não as vítimas, é que dominam os meandros da atividade. Nem sempre é fácil definir cada passo acerca do que foi feito, ou do que deveria ter sido feito, para que o dano não ocorresse. Esses tecnicismos são de domínio de quem exerce a atividade, e não de quem sofre o dano a ela relacionado.

 

Seja como for, há um espaço considerável – nesse e em outros campos temáticos – para a atuação, criativa e responsável, de magistrados, membros do Ministério Público, defensores públicos, dentre outros atores judiciais. Isto é, já não somos tão reféns assim dessa ou daquela disposição legislativa menos feliz. Isso não significa, decerto, voluntarismo, mas apenas o reconhecimento de outras dimensões, principiológica e legislativa, da ordem jurídica. O novo Código de Processo Civil, por exemplo, trouxe uma disciplina mais contemporânea e arejada em relação ao ônus da prova – que ganha dinamismo e indica novos caminhos. O ônus da prova, nesse contexto, nem sempre será da vítima do dano. O juiz poderá entender, com o devido ônus argumentativo, que o suposto causador do dano tem melhores condições de produzir essa prova (porque, digamos, é ele quem controla toda a atividade ligada ao dano), e determinar que o faça. Trata-se, em suma, da teoria da distribuição dinâmica do ônus da prova (novo CPC, art. 373: “O ônus da prova incumbe: I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito; II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. § 1o Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do caput ou à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da prova de modo diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe foi atribuído. § 2o A decisão prevista no § 1o deste artigo não pode gerar situação em que a desincumbência do encargo pela parte seja impossível ou excessivamente difícil”).

 

Além da definição da natureza da responsabilidade civil dos notários e registradores (objetiva ou subjetiva), há outro ponto da maior relevância que desde logo se destaca: a responsabilidade civil do Estado, na hipótese, seria subsidiária? Ou a vítima poderia, desde logo, propor a ação contra o Estado, tal como ocorre com os agentes públicos em geral? Se aceitarmos a última opção, os notários e registradores responderão, em regra, apenas regressivamente, após o Estado indenizar a vítima. Se postularmos a primeira posição, a responsabilidade seria pessoal, dos notários e registradores (lembremos que as serventias extrajudiciais não possuem personalidade jurídica). A jurisprudência, como adiantamos no primeiro parágrafo, costuma oscilar, às vezes consagrando a responsabilidade direta do Estado (STJ, REsp 1.005.878, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª T, DJ 11/05/2009), às vezes perfilhando a responsabilidade subsidiária do Estado (STJ, AgRg no REsp 1.377.074, Rel. min. Benedito Gonçalves, 1ª T, DJ 23/02/2016).

 

A matéria, contudo, acreditamos, terá uma definição jurisprudencial em breve. O STF julgará, a respeito do tema, recurso extraordinário cuja repercussão geral já foi reconhecida (RE 842.846, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 17/11/2014). O STF definirá se a opção legislativa da Lei n. 13.286/2016 se sustenta, face à Constituição da República. Ou se podemos, ao contrário, inserir os notários e registradores como agentes públicos em sentido amplo, aos quais se aplicaria a responsabilidade objetiva do art. 37, § 6o, da Constituição Federal (lembrando que as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público sujeitam-se à mesma responsabilidade objetiva). Convém lembrar, ainda, como argumento de reforço, que os notários e registradores devem se submeter a concurso público para que possam exercer as respectivas funções (há, aliás, no Senado Federal, o Projeto de Lei do Senado n. 718, de 12/2011 – tratando da responsabilidade civil do Estado – que prevê no art. 1º, § 6º: “Aplicam-se, também, os preceitos desta Lei às atividades notariais e de registro, casos em que a responsabilidade é solidária entre o poder público e os delegados desse serviço”).

 

A solução que melhor se conforma à Constituição da República parece ser a responsabilidade objetiva, em harmonia com as opções valorativas básicas da Carta em relação à responsabilidade civil do Estado – que é objetiva, entre nós, desde 1946, já perfazendo nossa tradição constitucional. O problema é que, se aceitarmos que a ação poderá ser proposta diretamente contra o Estado, estaremos, uma vez mais, privatizando os bônus e socializando os ônus, já que as ações de regresso, inexplicavelmente, quase nunca são propostas no Brasil.

 

Convém lembrar, ainda, um aspecto que raramente é abordado: a (eventual) incidência do Código de Defesa do Consumidor em relação aos serviços ofertados pelos notários e registradores. Em outras palavras, podemos considerar os cartórios como fornecedores de serviços, à luz da legislação que rege as relações de consumo no Brasil? A resposta, tradicionalmente, foi negativa, aplicando-se comumente o Código Civil a essas lides. Entendia-se, anteriormente, que “a atividade notarial não é regida pelo CDC”, vencidos alguns ministros (STJ, REsp 625.144, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3a T, DJ 29/05/06). O STJ, revendo o entendimento anterior acerca do tema, firmou posição no sentido de que “o Código de Defesa do consumidor aplica-se à atividade notarial” (STJ, REsp 1.163.652, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a  T, DJ 01/07/10). Os serviços notariais e de registro são exercidos por delegação do poder público. Trata-se, portanto, como anteriormente já mencionado, de delegatários. Até aí, nenhum problema em aplicar o CDC. É também irrelevante o argumento dos cartórios não terem personalidade jurídica. O CDC, art. 3º, é explícito ao dispor que também os entes despersonalizados podem ser fornecedores. O único argumento sério, pensamos, contra a aplicação do CDC aos cartórios está na natureza jurídica de taxa, a propósito da remuneração dos serviços que prestam. Natureza tributária, portanto. Isso, de fato, dificulta teoricamente a aplicação do CDC aos cartórios, até se tivermos presente a jurisprudência do STJ que diferencia as situações: a) aplica-se o CDC aos serviços públicos prestados mediante tarifa ou preço público; b) não se aplica o CDC aos serviços prestados mediante taxas. A jurisprudência tradicional do STF entende que “as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se ao regime jurídico constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado” (STF, ADIn 1.378-5, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30/05/97).

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