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O TRISTE FIM DO DPVAT

18/11/2019

É hora de discutirmos os fundamentos políticos da responsabilidade civil

 

A tendência à coletivização da responsabilidade civil que culminou por concretizar uma cobertura objetiva e genérica a pessoas expostas a riscos de danos é versada no artigo 788 do Código Cível no que concerne ao Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores em Via Terrestre (DPVAT).  Compreendendo as indenizações por morte, invalidez permanente - total ou parcial - e por despesas de assistência médica e suplementares, o referido dispositivo prescreve que “Nos seguros de responsabilidade legalmente obrigatórios, a indenização por sinistro será paga pelo segurador diretamente ao terceiro prejudicado”. De índole essencialmente social, mas de modo particular, já que todo ajuste securitário possui uma função previdenciária – a rigor de cunho social, porquanto de garantia de indenidade das pessoas, o seguro obrigatório encerra, em última análise, uma estipulação em favor de vítimas potenciais e indeterminadas, ressarcidas diante de sinistros em que se converteram riscos previstos em lei. O DPVAT consiste em um pagamento garantido a toda pessoa que se envolvesse em um acidente de trânsito dentro do território nacional causado por veículo registrado no País. O benefício era garantido a motoristas, passageiros e pedestres que se envolvessem em acidente de trânsito. Eram três tipos de indenização: por morte (para parentes) ou por invalidez permanente (para a vítima), além de uma indenização de despesas médicas. Nos dois primeiros casos, a apólice era de R$ 13,5 mil e, no terceiro, de até R$ 2,7 mil.

 

Nos últimos dez anos, uma média de 460 mil vítimas ou parentes de pessoas mortas em acidentes de trânsito puderam contar com o pagamento do Seguro de Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre (DPVAT) por ano. De 2009 a 2018, 3,27 milhões de pessoas que ficaram sem poder trabalhar depois de acidente receberam as apólices. De acordo com as estatísticas da Seguradora Líder, que administra o Consórcio do DPVAT, 75% das indenizações são decorrentes de acidentes com motociclistas e a maioria das vítimas é de jovens pobres entre 18 e 30 anos de idade, habitantes do Nordeste. O DPVAT é um seguro social que funciona. Indeniza 40 mil mortes e mais de 200 mil casos de invalidez permanente todos os anos. Além disso, indeniza outros mais de 200 mil casos de despesas médico-hospitalares. Além dos pagamentos de apólices, o seguro obrigatório também ajudou no financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) e do Departamento Nacional do Trânsito (Denatran) com cerca de R$ 37 bilhões, entre os anos de 2008 e 2018, segundo dados da Seguradora Líder, que gerenciava os pagamentos.

 

Infelizmente, o benefício foi extinto pela MP 904/2019 e continua a valer apenas até 31/12/2019. Considerando o novo cenário, a vítima de acidente no trânsito (ou o familiar em caso de morte) terá de processar o responsável pelo acidente. Ocorre que menos de 20% da frota de veículos brasileira possui seguro facultativo para indenizar terceiros em caso de acidentes. Como se não bastasse, 45% da receita do DPVAT, por lei, é destinada ao Sistema Único de Saúde (SUS).  Portanto, a medida atingirá justamente a população de menor renda e, em especial, motociclistas que ficaram inválidos após um acidente. Não se tratava o DPVAT de um seguro de saúde ou aposentadoria, a quantia se destinava a antecipar um mínimo existencial para mitigar as consequências econômicas de um infortúnio em prol de famílias arruinadas psicológica e financeiramente, que sequer teriam condições de contratar um seguro no mercado. 

 

Porém, essa análise transcende o impacto puramente social do fim do DPVAT e penetra nos fundamentos políticos da responsabilidade civil. Em um primeiro olhar a associação entre direito e política é alvo de críticas, não apenas entre nós, que consideramos a responsabilidade civil uma temática restrita a direitos e deveres de indivíduos em suas relações jurídicas - relegando-se a atividade política ao âmbito da sociedade e grupos -, mas também entre respeitados jusfilósofos da Common Law, como Ernest Weinrib, para quem a “Tort law” concerne exclusivamente à justiça corretiva, enquanto a justiça distributiva é o campo da política por excelência.  A principal missão da política é a distribuição entre os membros da sociedade dos benefícios e pesos da vida em comum. Nesse sentido, explica Peter Cane, a política da responsabilidade civil não se relaciona com a forma pela qual as lides individuais serão resolvidas, porém sobre os princípios e regras gerais que determinam como as demandas serão julgadas e quem serão os vencedores e perdedores. Uma boa ilustração brasileira se extraí da vigência do CDC. Antes de sua vigência, consumidores de produtos defeituosos eram “losers”, porém, convertem-se em “winners” com a introdução da imputação objetiva pelo fato do produto e do serviço. Em uma síntese, pode-se afirmar que a responsabilidade civil realiza “justiça conforme a lei”, se considerarmos o termo “justiça” como a correção do dano em casos individuais, enquanto o vocábulo “lei” se refere às regras que determinam como o custo de correção dos danos será distribuído.

 

No instigante debate sobre como idealmente devem ser desenhadas as regras e princípios da responsabilidade civil que serão aplicados aos casos individuais, surgem cinco políticas que pretendem, cada qual a seu modo, justificá-la como um mecanismo de (re)distribuição de riqueza fundada na base do risco. Talvez seja interessante realizar uma aproximação entre estas políticas e a questão do seguro obrigatório, pois a relação entre o direito de danos e seguros de responsabilidade civil não é um problema facilmente encontrado em livro de direito civil ou direito dos seguros. Isto se explica pelo fato de que em sistemas de tradição romano-germânico a questão do seguro é considerada um problema para os legisladores, não para os tribunais. O sistema de responsabilidade civil deve ser operado independentemente do aspecto do seguro e do fato de o réu estar coberto por uma apólice de seguro.

 

A política da regulação consiste no uso de normas e instituições de modo instrumental, a fim de influenciar o nosso comportamento como potenciais agressores, minimizando a incidência de danos causados por tais condutas. Tal política gozou de muito prestígio nos Estados Unidos nas décadas de 60 e 70 basicamente com a introdução da “minimização dos custos sociais de acidentes”, ideia explorada por Guido Calabresi, como forma de trasladação da distribuição do custo do acidente. Ao invés de necessariamente recair sobre aquele que culposamente causou dano, a lei deveria trasladar o custo para a parte que pudesse evitá-lo ao menor preço. Trata-se de um argumento político, cujo objetivo consiste em produzir uma desejável distribuição de custos e benefícios da vida social associados aos acidentes de tráfico. A análise econômica do direito contribui para um isolamento da responsabilidade civil perante o seguro, pois seu foco é a função de dissuasão inerente ao direito de danos, em vez de suas propriedades como mecanismo de compensação. A abordagem econômica se baseia na suposição de que as regras positivadas influenciam o comportamento dos atores, fornecendo incentivos para que os seus destinatários possam tomar precauções eficazes contra danos. Para a “Law and Economics”, do ponto de vista jurídico e econômico, o seguro de responsabilidade civil é mais um problema do que uma solução. A transferência dos custos dos danos do autor do ilícito para as companhias de seguros e a partir daí para a sociedade em geral, destruiria os incentivos que a responsabilidade civil gera, propiciando o “moral hazard” (risco moral) Nesse sentido, o seguro é um anátema para um conceito de responsabilidade civil voltada para a produção de incentivos para um comportamento eficiente, pois o relaxamento das medidas de precaução por parte do segurado leva a acidentes mais numerosos e mais graves, que, por sua vez, provocam o aumento dos pagamentos da companhia de seguros. Na concepção da AED, a vantagem do seguro é a de que o risco desaparece nas mãos da companhia seguradora, tornando-se uma certeza atuarial. Para o ator avesso ao risco, o seguro transforma a ameaça de uma grande perda incerta na certeza de um fluxo constante de pagamentos de prêmios relativamente pequenos. A abordagem regulatória ainda é influente nos Estados Unidos, sendo bastante nos lembrarmos de filmes como “A Civil Action” (1998) ou “Erin Brockovich” (2000), cujas estórias exibem a responsabilidade civil sendo adotada como alternativa regulatória para a aplicação de regras de segurança de trabalho e standards de qualidade ambiental, pela via da substituição de ações individuais por um sistema de penalidades e ações coletivas. Nada obstante, “The politics of regulation” recebe pouco suporte em outras jurisdições: parte pelo fato de que estudos empíricos demonstram pouca evidência da capacidade da responsabilidade civil contribuir para a minimização de custos de acidentes, pois a força desses incentivos depende do tipo específico de acidente em consideração. Na área de tráfego automotivo, os incentivos serão particularmente fortes em relação a colisões envolvendo outros automóveis, já que esses acidentes normalmente envolvem riscos simétricos de lesão para ambas as partes. As coisas mudam com acidentes envolvendo pedestres ou ciclistas. Aqui, alguém não gostaria de contar apenas com o interesse de evitar danos a si mesmo, mas de fornecer incentivos ao motorista para evitar danos aos interesses de outras pessoas particularmente vulneráveis. A propósito, a responsabilidade do fornecedor e a negligência médica são totalmente diferentes dos acidentes de trânsito. Nessas áreas, o mau comportamento por parte do fabricante ou do médico não cria nenhum risco de ferimento a si mesmo, mas o risco é direcionado exclusivamente a outros. Assim, o interesse em evitar danos a si mesmo não faz nada para induzir os possíveis ofensores a tomarem cuidado.

 

A segunda vertente consiste na política da compensação. Em contraste a Calabresi, o Professor Terence Ison assume que a compensação das vítimas – e não a minimização dos custos de acidentes – seria a primeira função do direito de danos. O modelo tradicional de compensação usa a responsabilidade civil em conjunto com o seguro de responsabilidade civil como um mecanismo para fornecer às vítimas de acidentes uma compensação adequada de suas perdas e distribuir os custos incorridos entre a sociedade em geral. Nesse cenário – que no Brasil conhecemos tão bem - os legisladores são livres para recorrer conjuntamente à responsabilidade civil e aos seguros, primeiramente canalizando a compensação para as pessoas necessitadas, tornando o seguro obrigatório para uma classe específica de atores e, na sequência, atribuindo uma responsabilidade objetiva às atividades realizadas pelos segurados. Aqui, a responsabilidade civil é pouco mais que um canal para conectar as vítimas a um pool de seguros. Deste ponto de vista, a relação entre responsabilidade civil e seguro é invertida, pois este tem prioridade sobre aquele. Sob essa abordagem, a companhia de seguros é a destinatária de risco final, distribuindo os custos incorridos, compensando a vítima entre o conjunto de segurados. Na medida em que o seguro é obrigatório, o risco é fragmentado pela sociedade. A responsabilidade do segurado nada mais é do que uma etapa intermediária, embora necessária, para desencadear a obrigação da companhia de seguros e depois transferir os custos para a coletividade. Ao contrário da política da regulação, os adeptos da política compensatória possuem um profundo ceticismo em relação à função dissuasora da responsabilidade civil e possuem firme crença nos benefícios do seguro, no sentido de que o melhor estado de coisas seria aquele em que todos os riscos estivessem segurados. Assim, a implicação prática desse raciocínio é tão radical quanto a de Calabresi, pois na prática o académico canadense propõe a substituição da responsabilidade civil por um sistema universal de compensação “no-fault”, baseado na provisão de um seguro social para doenças e lesões que causem deficiências e morte, independente de resultado ser atribuível a uma conduta danosa de outrem. Ou seja, a característica essencial dos esquemas “no-fault” é a abolição da responsabilidade civil e do seguro facultativo em favor do seguro direto das vítimas contra perdas. Em 1974 foi introduzido na Nova Zelândia um sistema universal análogo ao proposto por Ison, cobrindo a maior parte das lesões acidentais (enquanto em outros países, como o Brasil de até 31.12.2019, limitou-se ao setor de acidentes de trânsito). Pode-se dizer que no século XXI essa radical solução securitária para lidar com injúrias pessoais tem sido rejeitada, pois enquanto na década de 70 os debates políticos focavam em como substituir a “tort law”, o cerne da discussão atual consiste em como conviver com ela, resolvendo os seus mais significativos problemas. Em outros termos, se toda vítima de lesão corporal é compensada com recursos públicos e a pessoa responsável fica isenta de sanções, por qual razão alguém deveria tomar medidas de precaução para evitar os danos?

 

Adiante, surge a política da responsabilidade. De acordo com ela, a responsabilidade civil somente (re)distribuirá recursos equitativamente, se os riscos também o forem. Tal e qual a política regulatória, a política de responsabilidade se atém à distribuição de riscos. Lado outro, tal e qual a política de compensação, a política de responsabilidade mira na distribuição de recursos. Porém, ela se distingue de ambas, pois enquanto as anteriores são unilaterais, a política da responsabilidade tende a ser duplamente distributiva: distribui riscos e recursos. A sua trajetória nos últimos 50 anos é ilustrada pelo trabalho do acadêmico inglês Patrick Atiyah. No livro “Accidents, compensation and the law” (1970), ele se posiciona pela abolição da responsabilidade civil para lesões pessoais, por considerá-la uma ferramenta regulatória ineficiente além de mecanismo compensatório extremamente oneroso e igualmente injusto, por distribuir recursos de forma aleatória entre grupos distintos de vítimas, naquilo que em obra posterior denominou “Damages Lottery” (1997). Para Atiyah o maior problema da responsabilidade civil seria a sua inclinação em favor de vítimas às expensas de ofensores, consequentemente distribuindo de forma injusta os riscos de danos e recursos entre os dois grupos. Criou-se uma “cultura de culpa” pela qual a primeira reação das pessoas a qualquer adversidade é a de culpar outrem - ao invés de se assumir responsável por sua própria saúde e segurança - convertendo a responsabilidade civil e a seguridade social em sistemas de dependência. Nesse espírito, o professor da Universidade de Oxford propôs a substituição do seguro de responsabilidade civil por um novo regime, pelo qual potenciais vítimas tomariam para si o encargo de se segurar contra danos (“first-party insurance”) causados por terceiros ao invés de se beneficiar de um seguro de responsabilidade civil contra terceiros (“third-party insurance”).

 

Basicamente, Calabresi, Ison e Atiyah são abolicionistas. Eles comungam a ideia de que a responsabilidade civil é um mecanismo deficiente para lidar com os problemas sociais derivados da proliferação de danos individuais e, para tanto, buscam substitui-la por regimes que alcançariam de forma mais satisfatória aqueles objetivos que cada qual considera como prioritários, sejam eles, respectivamente, a prevenção de acidentes, a compensação universal e a autorresponsabilização.

 

Como alternativa à radical proposta de abolição da “tort law”, surgem os reformistas. Ilustrativamente, para alcançar o objetivo regulatório, os reformistas sugerem a ampliação do uso dos “punitive damages”, com a finalidade de enviar a potenciais ofensores uma sinalização mais forte do que aquela normalmente emitida pela simples compensação de danos, ou facilitando o acesso coletivo a ações em que diversos consumidores podem responsabilizar um fornecedor de produto defeituoso ou um poluidor, reduzindo custos e gerando publicidade. Já os reformistas que acreditam na finalidade compensatória, tendem a persuadir os legisladores à criação de novas categorias de indenização (tal como se deu no Brasil com a recente afirmação do dano existencial na reforma trabalhista) ou então a aumentar a quantificação das indenizações. Uma resposta dita “neoliberal” consiste na defesa de tetos e pisos indenizatórios, particularmente para desencorajar demandas de baixo valor, desproporcionalmente custosas para serem levadas adiante, bem como encorajar as pessoas a encontrar alternativas às demandas indenizatórias para protegê-las contra o risco de acidentes pessoais.

 

Essas reflexões nos remetem ao quinto e derradeiro aspecto das políticas da responsabilidade civil: A política da legislação. Para Peter Cane, o termo “politics” não envolve apenas a distribuição de riscos e danos, mas também a distribuição de poder, sobretudo o poder de legislar, que deve ser balanceado entre o congresso e os juízes (eles sequer imaginam que no Brasil se governa através de MP´s!). Nem o parlamento e tampouco o judiciário possuem isoladamente os recursos para criar as normas necessárias a satisfazer a “insaciável” demanda social. Esse delicado equilíbrio foi redefinido na Inglaterra nos últimos 50 (cinquenta) anos, pois se a “common law” é um típico processo criativo a partir da decisão de casos individuais, paulatinamente o legislador intervém por meio de estatutos para trazer maior racionalidade as decisões dos juízes, o quê demonstra a crescente influência dos políticos nas grandes atualizações legais, em detrimento do tradicional papel exercido pelos juízes. Em geral, os abolicionistas são tolerantes com as intervenções parlamentares, enquanto os reformistas defendem que legisladores somente podem interferir quando juízes por si só forem incapazes de aperfeiçoar o sistema. Um notável exemplo dessa batalha por espaços é o debate legislativo sobre projetos de lei que objetivam dificultar a obtenção de indenização por vítimas de acidentes pessoais (alegando que o pêndulo entre potenciais ofendidos e ofensores oscilou nos últimos tempos demasiadamente em favor daqueles), com base na revisão de pressupostos da responsabilidade civil como o ilícito, nexo causal e as excludentes utilizáveis por potenciais causadores de danos. Um dos argumentos utilizados pelos que se contrapõem às reformas legais é o de que os próprios magistrados podem alcançar resultados semelhantes, sem a intervenção do legislador.

 

 

Na Inglaterra nenhuma das políticas mencionadas vem recebendo destaque nos últimos vinte anos. Ao invés da preocupação com os objetivos, conteúdo, ou a própria discussão sobre a existência da responsabilidade civil, o foco tem sido a política do litígio e o “acesso à justiça”.  Demandas de responsabilidade civil são custosas, consumindo tempo. Ao contrário do pagamento de indenizações pelos demandados aos demandantes, as demandas em si consumem recursos de serviços profissionais e do sistema judiciário. Na Inglaterra dos anos oitenta, a regra básica era a de que as despesas legais do litigante vencedor seriam suportadas pelo derrotado, que na prática transferia ao seu segurador não apenas a indenização pelos danos pessoais, como também as despesas processuais. Porém, uma significativa proporção de demandantes tinha direito a uma “legal aid”, uma espécie de pagamento da seguridade social para a cobertura de custos legais, fundamental para o funcionamento do sistema de responsabilidade civil. Se obtivesse êxito, o demandante teria que restituir uma parcela da indenização ao fundo de assistência jurídica; caso derrotado, normalmente nada pagaria. Contudo, a partir dos anos noventa e até hoje, duas tendências se afirmaram em termos de acesso à justiça: a revisão das regras processuais para a redução dos custos dos litígios e acomodação de acordos extrajudiciais e a gradual redução da assistência jurídica para ações derivadas de acidentes pessoais. Em substituição, aplica-se a “conditional-fee arrangement”, pela qual advogados fornecem serviços a demandantes cuja remuneração é condicionada apenas à vitória, eliminando o peso dos custos iniciais do processo e o pagamento de custas se a demanda fracassar. Essa fundamental alteração criou uma nova indústria legal, as chamadas “claim management companies” que fornecem à parte uma série de serviços essenciais – advogados, médicos, experts em seguros – para a resolução de litígios, seguindo a premissa do “no-win, no fee-basis”.

 

Claro que se houver uma séria disposição para a discussão sobre políticas da responsabilidade civil no Brasil, cremos que a “morte do DPVAT” aconselha que o momento seja este. Não se pode negar que a minimização do “welfare state” já está em curso nos países desenvolvidos e esta parece ser a conjuntura no Brasil, onde o Estado provedor sequer se forjou verdadeiramente. Uma “canetada” de uma Medida Provisória é capaz de demonstrar que o modelo compensatório, que considera a responsabilidade civil como meio de transferir os custos de acidentes das vítimas para as companhias de seguros, está em declínio. Se sob o ângulo econômico a justificativa é a alocação eficiente de recursos, sob o viés jurídico a crítica recorrente ao seguro obrigatório é a de que um sistema jurídico que visa uma cobertura abrangente de seguro subestima os efeitos de incentivo do direito de danos e prejudica o senso de responsabilidade do indivíduo pelas consequências de suas ações. Contudo, este refluxo do incipiente Estado de bem-estar social no campo do DPVAT é uma triste notícia, pois o fundo ora extinto combina os baixos limiares da cobertura securitária - típico do sistema “no-fault” - com o princípio da reparação integral, típico da responsabilidade civil. Em suma, o fundamental é entendermos que a disponibilidade de seguros obrigatórios é uma questão política que envolve a distribuição de ônus e bônus da vida em sociedade, formando parte inseparável da história da responsabilidade civil. A resolução de disputas não é certamente uma importante doutrina de responsabilidade civil, mas provavelmente é a mais visível.

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